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独家|新一轮城镇化将使地方融资平台在转型中复兴

文章来源:现代咨询公众号作者:丁伯康 郝中中
时间:2019-05-16 16:42 访问量:

来源:现代咨询

作者:丁伯康 郝中中

 

丁伯康:系国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、中国城投网首席经济学家、中国现代集团董事长、江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长、现代研究院院长。

郝中中:系中国现代集团现代研究院高级研究员。

当前,新型城镇化建设已成为实现我国经济社会全面协调发展的内在要求。在新一轮城镇化建设过程中,不仅需要用好政府行政调控这只有形的手,还需要用好市场调节这只无形的手。因此,兼具政府部门和市场主体属性的地方政府融资平台,就自然有了继续发挥重要作用的空间。

然而近几年来,在金融去杠杆和防范政府债务风险的大背景下,针对地方融资平台的监管政策密集发布,从多方面也倒逼地方政府融资平台尽快转型。但是,由于不少地方政府融资平台实际存在负债率高、优良资产少、管理粗放、人才缺乏等问题,而这问题也是一时难以解决的,因此难免引起外界对地方政府融资平台路在何方的忧虑。本文力图从国家政策走向和当前城镇化实践相结合的角度,阐述和论证我国新一轮的城镇化建设,必将带来地方政府融资平台的全面复兴。

一、党中央国务院高度重视新型城镇化建设工作

党的十八大以来,党中央、国务院高度重视新型城镇化工作。2013年召开了改革开放以来第一次中央城镇化工作会议,2014年党中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划》,2016年国务院印发了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》,对新型城镇化工作都作出了全面部署。2014年经国务院批复同意,建立了推进新型城镇化工作部际联席会议制度,由国家发改委等15个部门组成,每年年初召开一次全体会议,总结上年度工作进展、研究部署本年度工作安排。2014年以来,国家发改委会同联席会议成员单位逐年确定新型城镇化年度重点任务。2019年3月31日,在多次征求国务院有关部门意见,并经推进新型城镇化工作部际联席会议审议通过后,国家发改委印发了《2019年新型城镇化建设重点任务》,新一轮城镇化建设全面铺开。新一轮城镇化建设的总体要求是,加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略,培育发展现代化都市圈,推进大城市精细化管理,支持特色小镇有序发展,加快推动城乡融合发展,为保持经济持续健康发展和稳定社会大局提供有力支撑,为决胜全面建成小康社会提供有力保障。

表1  历年部署的城镇化建设重点任务


从近几年国家部署的城镇化建设重点任务可以看出,新型城镇化已不仅仅是强调“城镇化在未来发展中的重要地位”,更是对现行城镇化进程中存在问题的补充修正,是对城镇化内涵的进一步明确,即要把城镇化的重点放在增强城镇综合承载能力,有序推进农业转移人口市民化等方面,明确要以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心,真正使城镇成为具有较高品质的宜业宜居之所。因此,摆脱以往以大城市和中心城市为核心,集中、单一建设和发展城区的城镇化模式,已经到了必须调整和需要尽快优化的地步。因此我国新一轮城镇化建设,必须要走一条产城结合、产融互动,城乡统筹、融合发展的一体化建设和发展之路。

二、城乡融合为融资平台的全面复兴创造了机遇

“加快推进城乡融合发展”是2019年新型城镇化建设的重点任务之一,要以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手,以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标,重塑新型城乡关系。为了实现城乡融合发展,推动城乡基础设施建设、缩小城乡基本公共服务差距、促进乡村经济多元化发展是新一轮城镇化的重点工作,这给融资平台全面复兴带来了机遇。

(一)推动城乡基础设施建设,融资平台当仁不让

融资平台一直都是城市基础设施融资和建设的主力军,在基础设施建设和公共服务领域,积累了丰富的经验。同时也与地方政府形成了良好的合作伙伴关系。在新一轮城镇化背景下,推动城乡基础设施建设和公共服务设施的改善,不仅情况比过去更加复杂,同时,困难和矛盾也更加突出。资金、建设、运营和管理等方面,必然成为各地政府最关心的重点问题,对此融资平台应当仁不让,站在政府的角度,统筹城乡基础设施建设,加快基础设施向农村延伸,强化城乡基础设施连接,推动水电路气等基础设施城乡联网、共建共享等。 

(二) 缩小城乡基本公共服务差距,融资平台不可或缺

公共服务是城乡居民参与社会经济、政治、文化活动的基本保障,但我国城市和乡村在公共服务领域差距较大,不利于城乡融合发展,为此《2019年新型城镇化建设重点任务》提出要“缩小城乡基本公共服务差距”。基本公共服务一般是指为居民提供生产、生活、发展和娱乐等活动所需要的基础性服务,如提供水、电、气,交通与通讯基础设施等,这与城市公用事业运营有较大重叠。融资平台,特别是综合性融资平台,在承担基础设施建设的同时也肩负着公用事业的运营。因此,缩小城乡基本公共服务差距、推进城乡公共服务一体化还需融资平台做好公用事业的投资和运营

(三)促进乡村经济多元化发展,融资平台大有可为

“促进乡村经济多元化发展”是2019年新提出的新型城镇化建设重点任务,为了实现城乡融合发展,促进乡村经济多元化无疑是一项长远而艰巨的任务。加强扶持引导服务,实施乡村就业创业促进行动,大力发展文化、科技、旅游、生态等乡村特色产业,振兴传统工艺。培育一批家庭工场、手工作坊、乡村车间,鼓励在乡村地区兴办环境友好型企业,实现乡村经济多元化。促进乡村经济多元化给融资平台,特别是区县级融资平台带来了发展的新机遇。区县级融资平台普遍面临资产规模小、可运作资源少、综合能力弱等问题,为了求生存保发展,区县级融资平台可以充分利用与地方政府的合作关系,参与发展文化、科技、旅游、生态等乡村特色产业,在促进乡村经济多元化的同时推动自身市场化转型

三、产城结合为融资平台的全面复兴奠定了基础

在新一轮城镇化进程中,城镇化与工业化互动发展是加快农业转移人口市民化的现实要求,融资平台应依照政府产业发展规划,充分发挥其投资引导作用,带动产业发展,推动产城结合。为了实现产城结合,优化城市空间布局、分类引导城市产业布局、支持特色小镇有序发展是新一轮城镇化的重点工作,这给融资平台全面复兴奠定了基础。

(一)优化城市空间布局是产城结合的基础

 产城结合是在我国经济转型背景下相对于产城分离发展提出的一种创新思路。它要求产业与城市功能融合、产业与居住空间结合,从而实现“以产促城,以城兴产,产城融合”

城市空间分布和规模结构不合理、与资源环境承载能力不匹配是产城融合的第一大阻碍,因此优化城市空间布局是产城融合的基础。要全面推进城市国土空间规划编制,科学编制详细规划,促进城市工业区、商务区、文教区、生活区、行政区、交通枢纽区科学衔接与混合嵌套,实现城市产城融合、职住平衡。科学的城市空间布局将为融资平台转型发展奠定基础,有助于融资平台,特别是行业性和区域开发性融资平台优化业务布局、调整业务结构,甚至进一步转型为城市综合运营商。

(二) 分类引导城市产业布局是产城结合的关键

传统产业布局规划普遍存在“重产业、轻城市”的问题,导致产业布局与城市发展需求不匹配,产业空间与城市空间分割、离散甚至相冲突。为了通过“产城互促”实现“产城融合”,分类引导城市产业布局是关键。以提升城市产业竞争力和人口吸引力为导向,健全有利于区域间制造业协同发展的体制机制,引导城市政府科学确定产业定位和城际经济合作模式,避免同质化竞争。融资平台作为地方政府投融资工作的重要抓手,可以充分发挥其投资引导的作用,分类带动相关产业布局和发展,进一步推动产城融合。

(三)乡村振兴和特色小镇是实现产城结合的重要途径

乡村振兴战略实施的总要求,就是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”,涉及农村经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等多个方面,彼此之间相互联系、相互协调、相互促进、相辅相成。而特色小镇,则是一种集生产、商贸、旅游、居住及各类关联服务等功能于一体,具有“产、城、人”深度融合特征的新型城乡建设开发平台,其健康发展有助于促进大中小城镇协调发展并推动新型城镇化建设,也是产城融合的重要途径。为此,《2019年新型城镇化建设重点任务》提出要“支持特色小镇有序发展”,建立典型引路机制,坚持特色兴镇、产业建镇,坚持政府引导、企业主体、市场化运作,逐年挖掘精品特色小镇,总结推广典型经验,发挥示范引领作用。

如果地方政府注意结合乡村振兴和特色小镇建设任务,充分发挥好地方政府融资平台在城市资源开发和经营方面的优势和作用,那么融资平台作为地方基础设施建设和运营的主体,未来乡村振兴和特色小镇的建设和运营方面,无疑给融资平台拓展业务打开了新的空间。

四、产融互动为融资平台全面复兴创造了条件

产融互动是产业资本发展到一定程度,寻求经营多元化和资本虚拟化,从而提升资本运营档次的一种趋势。在新一轮城镇化进程中,企业结合产业和金融进行商业模式和发展模式的重构是一个大趋势。产融互动可以包含两方面的内容:一方面通过产业投资与金融经营相结合,另一方面通过产业与金融部门的资金协同。对于监管趋严、融资收紧、债务高企的融资平台而言,产融互动为融资平台全面复兴创造了条件。

(一)健全城市投融资机制是产融互动的基础

在剥离政府融资职能之前,融资平台是城市投融资体系的重要一部分,但由于地方政府财权事权不匹配、融资平台政企不分等多方面原因,无序甚至违法违规举债的融资平台一时间成为引发地方政府债务危机的最大隐患。为此,《2019年新型城镇化建设重点任务》提出要“健全城市投融资机制”,这不仅有助于规范融资平台举债融资行为,也是产融互动的基础,健全的城市投融资机制是产融互动必不可少的条件。为了健全城市投融资机制,新一轮城镇化建设要求“全面推进地方融资平台公司市场化转型,打造竞争力强的地方基础设施和公共服务投资运营主体”,政策的支持为融资平台全面复兴创造了条件。

(二)产融互动是促进发展融资平台转型的条件

现阶段,融资平台普遍资产质量不高、经营业务回报较低、融资渠道较为狭窄且以银行贷款为主,而在目前剥离融资平台政府信用的背景下,融资平台的融资渠道更为狭窄,发展也面临越来越大的问题。相对于融资平台市场化转型而言,第一步是要实现其业务的转型,从过去融资建设转变为投资运营上面来。融资平台完全可以通过广泛参与乡村振兴和特色小镇建设项目,在服务城乡发展和提高运营城市能力方面,取得长足的发展。第二步是要实现融资转型,拓宽融资资金的来源。产融互动作为新一轮城镇化建设的重要趋势,融资平台可以通过产业投资基金从“产业端”走向“金融端”,通过设立私募股权投资基金或者参与政府投资基金,推动自身发展模式的转型。

(三)产融互动有助于融资平台吸引社会资本参与

在乡村振兴和特色小镇的建设过程中,财政投入是不可避免的,但是现行条件下政府的负债受到限制,靠政府投入或融资平台投入,支持乡村振兴和特色小镇建设显然是不现实的。因此,政府高度重视资金来源的多样化、市场化、规范化,充分调动社会各界投资者的积极性。而产业与金融的相互作用和互动,就显得异常重要。

目前,融资平台的业务主要以公益性、准公益性项目为主,投资回报低,导致自身造血功能不足,因而需要推动自身的业务转型增强造血机制。另外,融资平台如果贸然进入市场化程度高、竞争性强的领域,也会面临较大的经营风险。因此,融资平台要结合乡村振兴和特色小镇建设中,呈现的业务多元化特点,从引资、引智的角度,扩大和民营资本、外资的合作,通过借助外部管理和经营方面的优势,不断实现融资平台的业务转型。同时融资平台,也可以通过产业投资基金等方式推进业务多元化布局,克服直接投资所带来的诸多劣势。

当然,地方政府融资平台的转型,不仅是一个长期和复杂的过程,也是一项涉及面广、推进难度大的系统工程,离不开政府主要领导的重视和推动。因此,我们不能简单的等待它本身的转型和发展,而是要站在中国新型城镇化发展的历史角度,重视它的价值和作用,帮助它更好的转型。

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