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前沿|浅谈“拨改投”与地方产业发展

文章来源:现代咨询公众号作者:彭军铖
时间:2019-02-26 16:50 访问量:

来源:现代咨询

作者:彭军铖

 

彭军铖:系江苏现代资产投资管理顾问有限公司业务总监、现代研究院高级研究员。   

 

如何充分发挥财政资金的产业扶持、政策引导作用,提高资金使用效率?近年来,全国各地都在不断探索让财政资金来引导地方产业发展。有的地方政府通过股权投资方式实施拨款改投资,并出台了”拨改投”专项资金管理办法,围绕“拨改投”专项资金的使用管理,建立了项目企业遴选、评审、投资、退出以及绩效评价与监督管理等一整套工作机制。有的地方还建立起了财政资金“投入—运营—退出—再投入”的良性循环机制,充分发挥了财政资金“四两拨千斤”的激励引导作用,有效破解中小企业融资难题,有利助推了地方产业结构调整和高新产业、新兴产业的发展。

 

 
 
一、关于“拨改投”的概念

 

(一)何谓“拨改投”

 

“拨改投”是指通过股权投资方式实施“拨款”改“投资”,引导高新技术产业、战略性新兴产业发展,提高企业自主创新能力,促进企业科技创新、产业转型升级的政策性扶持资金。

 

所谓“拨款”是政府无偿拨付给企业的资金,通常在拨款时明确规定了资金用途。其资金来源一般为本级政府财政收入。

 

所谓“投资”即股权投资,指通过投资企业取得被投资单位的股份,完成投资后再进行工商变更退出等。

 

(二)“拨改投”的资金来源

 

一是市财政预算安排用于支持企业和产业发展的各类专项资金;二是“拨改投”资金的投资收益及其他增值收益;三是国家及省相关专项资金和其他资金。

 

(三)“拨改投”资金使用方式

 

“拨改投”资金进入企业通常是以股权的形式进入(各方占股比由地方政府根据实际情况与企业约定),并约定固定利率和使用期限,到期由大股东原值回购实现退出。

 

(四)“拨改投”资金的管理

 

参考地方已有政策,大多是遵循“政府引导、市场运作、规范管理”的原则,注重社会效益与经济效益并重、资金投入与服务创业并重、业务创新与规范管理并重。

 

(五)”拨改投”资金的特点

 

参考地方已有的关于“拨改投”资金使用政策,通常这类资金有以下特点:

 

一是”拨改投”资金通常有一定的固定收益。“拨改投”资金以股权投资的形式进入企业,资金投入期间按年收取固定回报,资金在到期时由公司大股东(实际控制人)回购,实现全额退出。(这一特点在实际操作中,可能会有点瑕疵,既然股权投资,就不应该是固定收益,应该根据被投企业经济效益来设定回报率。)

 

二是“拨改投”资金不以盈利为目的。“拨改投”资金对单个企业的投资期限一般不超过3年(看各地政府“拨改投”资金管理办法的约定),期间也可根据企业意愿随时启动退出。

 

三是”拨改投”资金较之银行等金融机构更具优势。“拨改投”资金有较低的固定收益率、无需固定资产抵押、按年收取回报、只在到期时全额退出、具有全方位的增值服务等特点,充分体现了资金政策扶持的初衷和优势。

 

 
 
二、充分发挥“拨改投”资金特点助力产业发展

 

(一)充分发挥“拨改投”在产业方面的引导和扶持作用

 

通过将财政资金注入国有投资公司,实行财政资金市场化运作,扶持创业投资企业发展,有意识引导和培育代表未来产业方面的产业群、产业链,改变资金投向的产业与行业相对分散的结构性问题。引导企业投资于新能源、节能环保、高端装备、智能终端、大数据、新材料、现代服务业、现代农业等国家支持产业发展领域,对初创期、成长期企业的投资形成的国有股权,在企业发展成熟时,通过出售、转让等方式实现资金回收,再将资金投入其他企业,建立起财政资金“投入—运营—退出—再投入”的良性循环。

 

(二)通过“拨改投”化零为整,集中优势资金助推产业发展

 

通过实施“拨改投”改革,可以创新投入机制,完善产业项目扶持政策,建立符合现代财政制度要求的扶持产业发展长效机制,放大财政资金的杠杆和引导作用,让财政资金“无偿变有偿、资金改基金”。据了解,过去地方政府普遍采取一次性投入给地方企业经营主体无偿使用的模式;还有就是财政部门会按照企业的投资额给予一定比例的资金补助模式,这些做法一定程度上提高了企业投资的积极性。然而,上述两种方式仍属于传统的补助模式,显得简单粗放、效率低下,存在不少弊端。主要表现在:补助资金分散,这种“撒胡椒面”的支持难以形成资金的规模效应;财政资金引导、撬动金融资本和社会资金投入产业的杠杆效应不够明显;财政补助资金监管难度较大,经济和社会效益都不够显著。因此当前要进一步完善产业化项目扶持政策,做到化零为整、统筹使用各类产业支持资金,才能充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。

 

(三)通过“拨改投”整合存量,解决地方产业发展资金的来源

 

地方政府国有投资公司作为项目投资主体,通过投资入股、联合经营、融资借款、融资担保等方式,支持新型产业经营主体发展的同时,还要同步做大财政支持产业资金规模。将各级财政用于支持基础设施、生态环境建设、农业产业等各类专项资金,纳入财政“拨改投”试点资金范围,拓宽资金来源和渠道。成立各类投资项目建设基金,将项目资金统一纳入基金管理,专门发力用于投资新型经营主体产业发展。

 

(四)做好“拨改投”资金使用的风险控制

 

一是坚持“拨改投”资金的市场化决策,政府部门做到尽量不干预。但在被投资企业存在违法、违规和偏离政策导向的情况下,政府及部门应该按有关规定采取措施。二是健全内部控制和风险防范机制,对“拨改投”资金实行专户管理,封闭运行,保障拨改投资金的运行安全。三是禁止“拨改投”资金从事担保、房地产及国家限制的落后产能行业;禁止投资股票、期货、企业债券、信托产品、理财产品、保险计划及其他金融衍生品;禁止用于赞助、捐赠等支出。

 

 
 
三、实施“拨改投”的积极意义

 

充分做好“拨改贷”资金的使用,可为地方经济实现跨越式发展、可持续增长提供动力,为产业群、产业链的培育拓展空间。

 

(一)“拨改投”提高了财政资金使用效率

 

实施“拨改投”政策后,财政资金不再是直接无偿投入到项目上,而是以投资形式注入投资公司进行市场化运作。投资公司按照现代企业制度规范运行,对财政资金进行市场化运作,既有效破解了中小企业融资难题,又保证了国有资本的保值增值。

 

(二)“拨改投”使决策更符合市场需求

 

财政资金不再是直接无偿拨付,而是以股权投资方式进行市场化投入,政府部门不再直接参与资金的管理和运作,以服务产业转型升级、战略性新兴产业发展为导向,保证了财政资金高效、集中支持地方创新创业工作。

 

(三)“拨改投”可发挥地方融资平台的产业引导作用

 

实施“拨改投”政策后,财政资金将不再直接无偿投入到项目上,而是以投资形式注入到国有投资公司进行市场化运作。地方政府原有融资平台公司可以设立专门的子公司按照市场化原则,利用“拨改投”资金充分撬动社会资本,进一步提高财政资金的使用效率,扩大有效投资,增加创业投资领域的资本供给。平台公司通过“拨改投”资金的投向引导,可以充分发挥自身在产业引导、资源配置方面的积极作用,同时也为平台公司转型发展奠定了业务基础。

 

“拨改投”的运用,可以实现政府、产业实体、投资平台公司的三赢。通过“拨改投”资金重点支持处于起步阶段的产业类企业,对于促进技术与市场融合、创新与产业对接,孵化和培育面向未来的新兴产业,推动经济迈向中高端水平,具有重要意义。同时我们也应该清醒地看到在“拨改投”运作时还存在一些不规范的行为,比如地方政府借“拨改投”名义设立的各类不规范的产业投资基金等。因此地方政府一定要有不增加地方隐性债务的底线思维,才能够发挥“拨改投”真正服务于实体经济,支持创新创业、产业转型升级和发展以及支持基础设施和公共服务建设领域等的积极作用。

 

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责任编辑:涂丹